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La política económica en Bolivia, 1952-2003: del capitalismo de estado al neoliberalismo ortodoxo

Bismarck J. Arevilca Vasquez1
University of Trento, Italy; Colegio de México

RESUMEN (ABSTRACT)

Desde tiempos de la colonia, Bolivia tuvo una dinámica económica basada fundamentalmente en la actividad minero - exportadora. La guerra del Chaco (1932- 1935), desató una crisis política que en 1952 habría de derivar en la llamada Revolución Nacional, que daria paso en lo ecnomico a la implementacion del Modelo de Capitalismo de Estado.

El presente ensayo tiene el objetivo de analizar la dinámica económica y política que Bolivia ha ido atravesando desde la revolución de 1952 hasta nuestros días, es decir las recientes “reformas estructurales” de segunda generación. En la primera parte se estudia el desenvolvimiento económico a partir de 1952 hasta 1971, este último año se inicia la etapa más promisoria dado el repunte de los precios de los principales productos de exportación, además del auge de recursos financieros por parte de la banca privado internacional; Es también un año importante ya que da inicio a una de las dictaduras más sangrientas en la vida república del país, el gobierno de Hugo Banzer Suárez, 1971-1978; así después se examina el retorno al régimen democrático con la Unidad Democrática Popular (UDP) y la hiperinflación, sus raíces e impacto en la economía. Un punto importante de este capítulo es estudiar en detalle el comienzo de los programas de ajuste estructural y lo que después se vino a denominar “Reformas Estructurales” de primera y segunda generación, que se inicia en Bolivia a partir de 1985, sobre esto se detallan algunas de las reformas más importantes adoptadas. Por último se presentan las conclusiones y las recomendaciones de política económica.

I.- Introducción

Desde tiempos de la colonia, Bolivia tuvo una dinámica económica basada fundamentalmente en la actividad minero - exportadora. Hasta finales del siglo XIX, el país dependía de las exportaciones de plata para financiar su desarrollo y, desde 1880 cuando el estaño empezó a mejorar su cotización respecto de la del metal argentífero, se produjo un desplazamiento hacia la producción del mismo. (Sheriff, 1992)

Entre los años de 1900 y 1920, el auge del estaño en el mercado internacional incidió en una estabilidad económica y política sin precedentes en la convulsionada historia boliviana. En dicho período, gobernó casi sin oposición hasta 1921, el Partido Liberal cuya política económica se acercaba de manera sistemática a un verdadero laissez faire. El auge liberal también tuvo como sostén el importante flujo de recursos que ingresaron al país a causa de las importantes pérdidas territoriales de 1879 y 1900. Con parte de estos recursos se integro el occidente boliviano.

La depresión de principios de los años veinte coincidió con el fin de los gobiernos liberales y con el retorno a la inestabilidad política y el debilitamiento de la economía. No sólo las exportaciones cayeron a causa de la baja cotización del estaño (-44% en 1921 respecto de 1920) sino que el endeudamiento externo aumentó (Préstamo Nicolaus) de 3 a 33 millones de libras; estas fueron utilizadas en la creación de una infraestructura ferrocarrilera que jamás llegó a ser completada. La guerra del Chaco2, que Bolivia libró contra el Paraguay entre 1932 y 1935, agravó la crisis y desató una crisis política que en 1952 habría de derivar en la llamada Revolución Nacional3 que llevó al poder al Movimiento Nacionalista Revolucionario (MNR).

El presente capítulo tiene el objetivo de analizar la dinámica económica y política que Bolivia ha ido atravesando desde la revolución de 1952 hasta nuestros días, es decir las recientes “reformas estructurales” de segunda generación. En la primera parte se estudia el desenvolvimiento económico a partir de 1952 hasta 1971, este último año se inicia la etapa más promisoria dado el repunte de los precios de los principales productos de exportación, además del auge de recursos financieros por parte de la banca privado internacional; Es también un año importante ya que da inicio a una de las dictaduras más sangrientas en la vida república del país, el gobierno de Hugo Banzer Suárez, 1971-1978; así después se examina el retorno al régimen democrático con la Unidad Democrática Popular (UDP) y la hiperinflación, sus raíces e impacto en la economía. Un punto importante de este capítulo es estudiar en detalle el comienzo de los programas de ajuste estructural y lo que después se vino a denominar “Reformas Estructurales” de primera y segunda generación, que se inicia en Bolivia a partir de 1985, sobre esto se detallan algunas de las reformas más importantes adoptadas. Por último se presentan las conclusiones y las recomendaciones de política económica.

I.1.- La Economía Política del Capitalismo Periférico Boliviano: 1952-1971

Bolivia puede caracterizarse desde un punto de vista económico por tres etapas: uno Liberal, que va desde 1900 a 1932, una segunda, Intervencionista, de 1932 a 1951, y cuya tendencia continúa hasta 1985, y un tercer periodo caracterizado por el retorno al modelo liberal. (Morales y Pacheco, 1999).

Históricamente el país ha dependido de la explotación de los recursos naturales no renovables como ser la plata desde la colonia (siglo XIX), el caucho a principios del siglo posterior y del estaño durante todo ese siglo. La dependencia de la inversión extranjera y de los ingresos mineros fueron conformando lo que sería una economía vulnerable a los shocks externos. A partir del gobierno de Enrique Peñaranda (1940-1943) se va tomando conciencia de fondo de este problema estructural y se implementa una estrategia de desarrollo dirigida a desenvolver el mercado interno; El plan Bohan fue un punto crucial en el desarrollo de las políticas económicas durante los siguientes años. Lazarte y Pacheco (1992) señalan que el proyecto revolucionario nació de los lineamientos de este plan. Uno de los hechos principales fue el impulso de los polos de desarrollo como ser el departamento de Santa Cruz de la Sierra. La agricultura comercial y la agroindustria serían algunos de los sectores privilegiados además de la vocación petrolífera como se vera más adelante.

La revolución nacional de 1952 fue el inicio de lo que se vino a denominar el modelo de capitalismo de Estado4. Algo que es indispensable recalcar en el estudio de la historia económica y política de Bolivia es el papel que jugaron los minerales tanto como fuente de generación de empleos como de divisas. La Guerra del Chaco marco un quiebre en la estructura del poder político y económico; cada vez más la clase obrera y campesina fue tomando conciencia de la importancia de constituir un Estado fuerte, lo que en palabras de algunos autores, se fue formando la lógica estatista de priorizar la acción del Estado. (Lazarte y Pacheco, 1993)5. Dentro de esta lógica el cambio estructural, tanto en lo económico como político, significó medidas tales como la nacionalización de las minas, la reforma agraria, el derecho de voto a todos los hombres y mujeres mayores de 21 años. En lo económico Bolivia adopta una política de diversificación tratando de abandonar el principio de ventajas comparativas. (Morales y Pacheco, 1999).

La presión política externa no se dejo esperar, tal como señala Ugarteche (1986), el gobierno norteamericano actuó bloqueando el suministro de alimentos, embargando las exportaciones y cuentas corrientes del Gobierno de Bolivia en la banca internacional. Por tanto desde sus inicios la revolución nacional nació abortada, y sólo el MNR pudo lograr una redistribución sin producción con endeudamiento externo. Si bien el descontento popular iba creciendo cada vez más el gobierno revolucionario no tuvo otra iniciativa que implementar políticas económicas librecambistas, como fue la realización del código Davenport que abría la economía a las inversiones externas. Además del controvertido plan de estabilización - conocido como el Plan Eder- de corte ortodoxo (1956) como una condición sine qua non para la ayuda externa. (Zondag, 1966). A continuación algunas de las medidas, 

El descontento popular6 con medidas que iban en contra de la sociedad y los principios revolucionarios dieron consigo a fracturas e incoherencias dentro del MNR que dan como resultado la primera crisis de gobernabilidad que llevo al golpe militar de noviembre de 19647. De allí en adelante hubo una lucha constante por el poder; podríamos caracterizar este periodo como una lucha de poder entre la clase obrera y empresarial, reflejada en los golpes de estado sucesivos de los militares y las políticas adoptadas por estos en favorecer a un sector u otro8.

El MNR se vio con las manos atadas ya que no tenías los medios económicos necesarios para llevar a cabo el proceso revolucionario, básicamente enfrento dos problemas desde sus inicios: el primero se refiere al financiamiento del proyecto económico y el otro a la ayuda complementaria. (Lazarte y Pacheco, 1992). Para ello el MNR busco la ayuda norteamericana; la guerra de Corea fue una buena oportunidad, ya que a fines de 1952 el país reanuda la venta de estaño a Estados Unidos.

La ayuda no seria del todo suficiente para las necesidades financieras y es por ello que se recurre a la sustitución de importaciones – utilizando los excedentes que dejaría la minería- como único medio para financiar la importación de maquinaria, insumos y materias primas9.

Analizando el desenvolvimiento económico del gobierno revolucionario vemos que las tasas de crecimiento de la economía fueron negativas, una de las causas de esta caída se debe a la desplome en los precios del estaño asimismo del ingreso de la ex- Unión Soviética en el mercado internacional del estaño. El grado de concentración de las exportaciones es el principal talón de Aquiles de la economía boliviana. Durante el período de 1952-1985 este estuvo altamente concentrado solo en dos productos: el estaño y el gas natural10.

Gráfica N° 1 :
Proporción de la exportación de Estaño en la exportaciones Totales
Tasa de Crecimiento del PIB y la Tasa de Inversión
Fuente: Morales y Sachs, 1990

El tipo de cambio fue sin duda el principal instrumento de política económica, por ejemplo la alta inflación que se dio en el período 1952-1956 y 1982-1985 estuvieron muy relacionadas en su manejo. La característica de ambos períodos es la creación de tipos de cambios diferenciales que significan establecer una brecha cambiaria perjudicial para los exportadores, en la medida en que actúa como un impuesto indirecto sobre los ingresos de éstos. (Lazarte y Pacheco, 1992 pp. 25)

Durante este período la política tributaria estuvo orientada a crear cargas impositivas, básicamente fue COMIBOL la empresa más importante en este tiempo la que además transfirió sus utilidades hacia el Estado boliviano11. Una buena parte de los recursos se destino a la construcción de infraestructura caminera al mismo tiempo de la concesión de créditos de desarrollo a la agricultura cruceña.12 Como notamos en el cuadro N° 2 la distribución del crédito a nivel regional fue crecientemente favorable a la región del Oriente llegando a un 88.63% durante el período 1970-1975, contra un 4.75% para el altiplano, y un 6.61% para los Valles. La participación de la inversión pública fue fundamental, en especial el papel que desempeño la Corporación Boliviana de Fomento (CBF)13.

Otro punto a destacar es la política industrial que no sólo se reflejo en el proteccionismo arancelario - la tasa de protección efectiva para el sector industrial tuvo un promedio simple de 44.4% hasta 1985 y llegó a un promedio ponderado de 94.1% - sino también en la dinámica de crecimiento de la exportación de manufacturas bolivianas que a principios de los 50’s era prácticamente nula.

Dentro de las políticas económicas que impulsaron con mayor fuerza el desarrollo de este sector tenemos a la política cambiaria y crediticia14, sobre todo durante la fase 1951-195715. Para citar algunas cifras en 1950, el PIB industrial aporto el 18% por las ramas productoras de este tipo de bienes; el restante 82%, por la producción de bienes de consumo directo. En 1970, el primer tipo de producción significo 30%, y el segundo, 70%; en 1980, 43% y 57% respectivamente.

Si revisamos algunos otros sectores (cuadro N° 4 ), vemos que el sector con una contracción más pronunciada fue la agricultura cuya participación se reduce de 32.6% en 1950 a 14.5% en 1975; Los datos contrastan con los de la agricultura capitalista y agroindustrial cruceña que comienza a emerger y tiene en el arroz, algodón y azúcar sus principales componentes que generan más del 50% del valor agregado, empleo y superficie cultivada. (Lazarte y Pacheco, 1992)16.

Otro de los sectores cuya participación se ve afectada es el minero que a principios de los años 50’s participaba con el 15.8% y que en 1975 cae a más de la mitad de dicho porcentaje. El único sector dinámico fue el de hidrocarburos, esto debido a que la producción no solo cubre la demanda interna sino también se genera un excedente para la exportación.

En el contexto político el líder del MNR, Víctor Paz Estenssoro, gana las elecciones de Mayo de 1951 con casi la mitad de los votos emitidos. Sin embargo, al no haber un claro vencedor, el Congreso debía elegir al presidente entre los tres candidatos más votados. Con la finalidad de impedir la elección de Paz Estenssoro, el presidente Urriolagoitia renunció y entregó el gobierno a una junta militar que nombró como su jefe al general Hugo Ballivián; en abril de 1952 fue derrocado por el MNR. Paz Estenssoro regresó del exilio para asumir la presidencia.

La Constitución boliviana, que no contemplaba la reelección, impidió que Paz Estenssoro se presentara a las elecciones de 1956, pero su vicepresidente Hernán Siles Zuazo, las ganó como candidato del MNR. Siles continuó con la política iniciada por el gobierno de Paz Estenssoro, quien volvió a ser elegido en 1960. Paz solicitó la redacción de una nueva Constitución que aumentara la autoridad económica del gobierno y permitiera la reelección. En 1964 fue reelegido, nombrando como vicepresidente al general René Barrientos, jefe de las Fuerzas Aéreas y candidato de la derecha. Muchos de los antiguos colaboradores de Paz lo abandonaron, denunciando que el MNR había olvidado su política revolucionaria. Paz Estenssoro fue derrocado un mes después de su reelección a consecuencia del levantamiento que protagonizaron los mineros y los estudiantes. Se hizo cargo del poder una junta militar encabezada por René Barrientos17.

En julio de 1966 René Barrientos fue elegido presidente ya como civil. Sin embargo, se vio obligado a depender de los militares para poder enfrentarse a los movimientos guerrilleros que habían empezado a actuar en las regiones montañosas. En octubre de 1967 el Ejército boliviano anunció haber derrotado a los rebeldes en un lugar próximo a la aldea de Valle Grande. Había sido capturado en el campo de batalla Ernesto Che Guevara, siendo poco después ejecutado. Barrientos murió en un extraño accidente de helicóptero en abril de 1969. Es sucedido por su vicepresidente Luis Adolfo Siles-Salinas que a su vez es destituido mediante un golpe militar por el General Ovando Candia. Es en este período que se inicia las reformas institucionales más importantes desde la Revolución tal es el caso de la elaboración de la Estrategia Socio Económica del Desarrollo Nacional, 1971-1991 impulsada por el que fuera su ministro de planificación, José Ortiz Mercado. La visión de largo plazo de muchos intelectuales que conformaron su gabinete dio un giro de 360 grados en las políticas hasta entonces llevadas a cabo. Una de las medidas más importantes fue la nacionalización de la Gulf Oil en 196918. Esto no fue del agrado del gobierno norteamericano, que sacó a Ovando del poder; sin embargo logra permanecer el General Juan José Torres. Este no solo siguió las líneas de su antecesor sino que profundizó la participación popular en la toma de decisiones.19

Dentro de las medidas más importantes dentro de su corta gestión estuvieron la nacionalización de la Matilde Mining Corporation de propiedad de la US Steel y Phillip Chemicals, además de la explotación que estaba llevando a cabo la International Metal Processing Company. Ya en agosto de 1971, en un segundo intento de golpe, asume el poder el entonces Coronel Hugo Banzer Suárez con ayuda de sectores de la derecha, entre ellos el MNR de Paz Estensoro y la Falange Socialista.

Lazarte y Pacheco (1993) caracterizan al golpe militar de agosto de 1971 como una solución radical a la ingobernabilidad. Los siete años del banzerato fueron uno los más funestos en la vida republicana tanto en lo político como económico.

A modo de conclusión podríamos señalar que durante este período hubo una limitada política de diversificación económica pese a la promoción de sectores como la agricultura, esta no dejo de atomizar la heterogeneidad y disparidad en los ritmos de acumulación, tecnología y productividad. Arze Cuadros (1979) considera que la diversificación económica solo sirvió en el fondo para transferir ingresos del sector minero recientemente nacionalizado, hacia los sectores de hidrocarburos y agroindustriales, emergiendo una nueva burguesía en el oriente boliviano en decadencia del de occidente. La sustitución de importaciones de bienes de consumo tuvo un éxito relativo; no hubo una continuidad por parte de los gobiernos posteriores y menos aún el apoyo político externo. El mercado interno no se desarrolló y por tanto se vio reflejado en el incremento de la regresividad de la distribución del ingreso20 con ello condenando al país a la dependencia económico-financiera.

I.2.- La Política Económica del Desperdicio, 1971-1977

Este etapa se caracteriza por altas de crecimiento económico, 1963-1977, entre los factores explicativos tenemos las altas tasas de inversión21, esto debido a los enormes recursos externos de mediados de la década de los 60’s el cual fue el más considerable desde 1930.22 El fuerte endeudamiento externo que se da entre 1972 y 1982, y dará inicio a una de las peores crisis económicas, la cual comienza a manifestarse a principios de 197823. El endeudamiento que sostuvo Bolivia durante el régimen de Banzer concentro el grueso de vencimientos en el período (1979-1984), con lo que se provoca un fuerte estrangulamiento externo. Gran parte de este segmento estuvo destinado a componentes vinculados a la propia deuda. Todos estos elementos confluyeron en la inestabilidad política del país y en una sucesión de cambios de gobierno ante la imposibilidad de hacer efectivas políticas económicas que permitieran resolver el problema del sector externo, como se vera en más adelante con el Gobierno de Siles Suazo.

Cuadro N° 5 : Deuda Externa de Bolivia:

La deuda externa alcanzó en el período de 1972-1982 magnitudes insostenibles, llegando en 1981 a ser mayor que el Producto Interno Bruto (PIB) y casi cuatro veces las exportaciones de bienes y servicios. El servicio de la deuda (amortizaciones más intereses) representaba más del 30% de las exportaciones (Morales y Pacheco, 1999 pp. 180). Si bien el endeudamiento per se no era un problema, este era mal empleado, favoreciendo solamente a una elite cercana al gobierno. En palabras de Ramos este tenia (1980 pp. 268). “…un carácter concentrador y excluyente, pues estuvo orientado a potenciar económicamente a los empresarios privados”.

Es importante destacar el rol del sector público en las inversiones como una forma de impulsar y garantizar el retorno de las utilidades del sector privado, al punto que en 1976 la formación bruta de capital pública es mayor que la privada. Ramos (1980, pp. 114) sobre este punto señala, “Los proyectos sujetos a aval eran aprobados por el Ministerio del sector, dejando de lado todos los requerimientos de evaluación técnica. La evaluación realizada por el Banco del Estado era una formalidad extemporánea”.

De allí que varios autores caracterizan este período un asalto al poder estatal por parte de los empresarios bolivianos ( Ugarteche, 1986) . Como veremos más adelante se dieron muchos privilegios no sólo a los empresarios sino también al capital transnacional ; por ejemplo durante este período se promulga la Ley de Inversiones (1972), que tenia como objetivo atraer inversionistas extranjeros otorgando beneficios como ser la entrega de terrenos industriales proporcionados por el Estado, la concesión de terrenos fiscales para explotaciones agropecuarias.

Es a partir de 1974 – 1978 que el financiamiento externo fue dominado totalmente por los bancos transnacionales24, este asciende a 62% de los desembolsos totales, el 74% de los pagos totales de amortización e interés y el 71% del total de ingresos netos procedentes de fuentes externas durante este tiempo. (Mortimore, 1981). Bolivia tuvo muy poco margen de negociación frente a los bancos transnacionales, los cuales aprovecharon la vulnerabilidad externa del país25.

La entrada al mercado de capitales en ese período solo se puede explicar por la compensación de las nacionalizaciones gestada por los gobiernos anteriores a Banzer26. “La compensación de la Mina Matilde se hizo sobre la base de tres créditos bancarios otorgados en 1972, un crédito de Citibank por tres millones de dólares con un margen de 2.2% sobre Libor y cinco años plazo; otro del Swiss Bank Corporation por 2.4 millones de dólares, a 2% sobre el Prime y tres años de plazo y, finalmente, un crédito del Bank of América de 8 millones de dólares a 0.75% sobre Libor y diez años de plazo” (Devlin, 1983; Dunkerley, 1984)

Frente al voluminoso flujo crediticio teniendo como fuente principal los bancos privados, se genero un efecto riqueza que se tradujo en un incremento de las importaciones entre 1972 y 197427.

Otra de las explicaciones de la afluencia de capital durante ese período se explica por el visto bueno que dio el Fondo Monetario Internacional (FMI) después de una evaluación de la política económica y un crédito contingente que buscaba el gobierno para fortalecer las reservas internacionales. Una de las recomendaciones del Fondo fue una devaluación del 67% que colocó al peso de 12 a 20 por dólar. Además, se congelaron los salarios, y estos caen en términos reales un 33% durante 1971 y 1980.

Además del financiamiento externo favorable en el régimen Banzerista, la expansión del valor de las exportaciones fue fundamental, éste se debió principalmente a la mejora en los precios de los minerales, la ampliación de las exportaciones de hidrocarburos y a la apertura de nuevos rubros de exportación agrícola, como el algodón, el azúcar entre otros.

Mortimore (1981) clasifica en tres períodos la experiencia en materia de exportaciones; entre 1952-1964, extrema vulnerabilidad económica; 1965-1976, crecimiento y diversificación excepcionales; y 1977-1979, declinación.

Dicho autor señala que durante la fase de extrema vulnerabilidad económica, 1952-1964, la participación extranjera adoptó principalmente la forma de donaciones oficiales. El período 1977-1978 se caracteriza por una fuerte desinversión extranjera destacándose los préstamos externos. El auge de las exportaciones durante este período esta basado en su mayor parte en un efecto favorable de los precios, y más al contrario el volumen físico de la mayoría de los productos no aumentaron, y en algunos casos experimentaron una disminución.

Según el cuadro N° 7 se puede ver que las exportaciones FOB se han multiplicado por tres, en esos años, pasando de $US 212.7 millones en 1972 a $US 6410.3 millones en 1978. El total acumulado llegó a $US 3.344.9 millones en siete años. (Ramos, 1980 pp. 135)

Cuadro N° 8: Exportaciones de Bienes por Rubros
(Valores CIF en millones de dólares)

Aunque los precios de los minerales son generalmente inestables, pues sufren bruscas y periódicas oscilaciones, durante estos años se ha mostrado una tendencia definida en la mayoría de estas. Como lo muestra el cuadro N° 9 los precios del estaño, plomo, zinc, wolfram, antimonio y plata subieron constantemente. El cobre pasó de $us 0.47 la libra en 1972 hasta $us 0.90 en 1974 y bajó luego a $us 0.60 en 1978. En el caso del bismuto este pasa de $us 2.54 la libra en 1972, hasta $us 8.23 en 1974 y bajó luego a $us 2.10 en 1978. (Ramos, 1980 pp.140)

Cuadro N° 9 :Cotización oficial promedio de los principales minerales
(En $us)

El valor de las exportaciones mineras creció aceleradamente como resultado casi exclusivo, de este efecto precio, pues los volúmenes muestran una tendencia negativa, como consecuencia de la crisis de producción por la que atraviesa el sector minero. En términos de valores el estaño represento el 63.3% , el segundo rubro fue el zinc con 9.5% y el tercero el wolfram con 7.5%. Si sumamos los tres productos estos representan más del 80% de las exportaciones bolivianas. Si bien hubo un efecto precio favorable, los volúmenes de exportación tuvieron comportamientos erráticos esto debido a que se sobreexplotaron las reservas normales de los minerales.

El déficit fiscal se deteriora en forma espectacular a partir de 1974, en palabras de Mortimore (1981), “inversión pública para beneficio privado de dudoso mérito”. (Ver cuadro N° 10)

La política fiscal utilizó sistemáticamente el déficit con el objeto de ampliar la demanda estatal. Dicho déficit se financio con crédito del Banco Central29 (nueva emisión), Fondos de Contrapartida proporcionados por el gobierno norteamericano y otras fuentes. Un dato que llama la atención es la relación entre el Presupuesto Consolidado del Sector Público y el Producto Interno Bruto el cual subió de 36.4% en 1972 a 66.4% en 1978. Si bien la composición de la inversión por agente económico, en la que el sector privado redujo su participación de 55% en 1973 a 40% en 1978, la inversión pública pasó de 45 a 60%, en los últimos años. Tanto la COMIBOL como YPFB ampliaron los volúmenes y valores de exportación a costa de un deterioro en la relación entre producción y reservas, con el riesgo evidente del agotamiento definitivo de estas últimas. (Ramos, 1989 pp.267). La corrupción30 asociado al gasto público financiado con recursos externos hicieron inviable la situación económica y política que se reflejará posteriormente en hiperinflación boliviana de 1984. (Ver Gráfica N° 3).

Un indicador de estas políticas contradictorias se ve reflejado en la sobrevaluación del peso, que se podría relacionar con la disminución del valor real de los ingresos de exportación. El peso estaría sobrevaluado entre 25 y 37% durante el período 1974-1978.31

La política económica siguió una política explícita de “drenaje financiero” de las grandes empresas públicas. El auge de las exportaciones fue encauzado a través de las empresas públicas “dominantes” hacia el Tesoro Nacional (Mortimore, 1981). Además que la tasa de tributación excedía su tasa de rentabilidad por concepto de actividades de exportación.

Un aspecto que llama la atención es la dependencia de las principales empresas públicas del sector productivo que pasaron a depender del financiamiento externo proveniente casi en su totalidad de los bancos transnacionales. Según Mortimore (1981), aunque estas empresas públicas recibieron sólo el 38% del total de ingresos netos procedentes del financiamiento externo durante el período 1974-1978, recibieron más del 68% de los provenientes de los bancos transnacionales. Por lo que podríamos señalar que cuando dejaron de refinanciar la deuda externa pública, esto trajo consigo una contracción de la inversión pública y los ingresos del Estado.

Entre 1976-1981 la transferencia neta de recursos fue positiva para el promedio anual de los cinco años para todos los acreedores, menos los proveedores. De 1982 a 1983 todos los acreedores tienen transferencias netas negativas salvo los organismos multilaterales. (Ver Cuadro N°13 )

Cuadro N° 13
Transferencia Neta de Recursos
(Millones de dólares)

La fuga de capitales32 fue una constante durante todo este período. Los presagios de la crisis se harán evidentes cuando a partir de 1975 la agricultura así como la minería y el petróleo disminuye. Banzer33 llama a elecciones en 1978; sin embargo, en dicha elección no hubo un claro ganador y esta fue anulada. Los siguientes años se da una inestabilidad política muy fuerte34. En un contexto de inestabilidad política y una crisis económica profunda emerge la Unidad Democrática y Popular (UDP).

I.3.- Inestabilidad Política, Democracia e Hiperinflación, 1977-1982 y 1982-1985

Según Barreda y Costafreda (2004), u na de las cuestiones elementales en todo análisis de las transiciones políticas es el de su delimitación temporal. Generalmente , ubicamos el periodo de transición entre el momento en que se produce la caída del régimen autoritario y cuando se establece un gobierno resultante de unas elecciones libres y competitivas. En el caso de Bolivia, el origen se sitúa en 1978, con motivo de las elecciones presidenciales convocadas por Banzer, y su fin en 1985, cuando, tras la convocatoria de elecciones, se constituye un gobierno democrático35 . La situación económica era un reflejo de la situación política; por ejemplo en el sector externo, había un déficit en cuenta corriente – desde 1975, ya en 1978 era de 288.7 millones de dólares y en 1979 pasa a 345.5 millones de dólares- con tendencias crecientes. Existía además una enorme brecha ahorro-inversión generada por la caída del ahorro interno. La manera cómo se planteo el ajuste en 1979 fue: una devaluación de la moneda de 20 a 25 pesos por dólar y la adopción de un nuevo sistema de apreciación del dólar a través de la flotación administrada de la divisa. En el ámbito interno se redujo el subsidio a la gasolina con la intención de poner los precios internos a niveles internacionales, a través de un alza de precios de 136%.

Todo esto creo un clima de malestar en la sociedad boliviana que veía como las condiciones de vida iban deteriorándose cada vez más. El resultado, una de los peores momentos políticos nunca antes visto. En 1978, las elecciones presidenciales otorgan el triunfo al general Juan Pereda Asbún36, que se vio favorecido eventos internos y externos como ser: la movilización a favor de la democracia, y la presión de EE.UU. para que se estableciesen nuevas elecciones. ( Barreda y Costafreda, 2004) . Pereda convoco a elecciones, teniendo como ganador relativo a Hernán Siles Zuazo de la UDP, quien obtuvo el 33% de los votos, seguido por Víctor Paz Estenssoro del MNR, con un 28%, y de Banzer con la Acción Democrática y Nacionalista (ADN), con un 18%. Tras un repetido fracaso para establecer al ganador, Walter Guevara toma el poder pero ya en noviembre de ese mismo año, se produjo un nuevo golpe militar encabezado por el coronel Natusch Busch, quien tras ver el descontento popular da paso a la presidencia a Lidia Gueiler Tejada. Una vez más el proceso democrático queda truncado tras las elecciones de Junio de 1980 que bien fue aprovechada por Luis García Meza que toma el poder violentamente. La falta de apoyo de la sociedad -la que estaba deseosa de vivir en un régimen democrático- además del rechazo de los Estados Unidos a dar su apoyo por vínculos que tenia dicho gobierno con el narcotráfico hicieron que el General Celso Torrelio Villa en 1981 tomase el poder, y otro al general Guido Vildoso en 1982.

La fuerte la movilización social y política a favor de la democracia y la solución a la pero crisis económica que estaba viviendo el país llevo a que la Corte Nacional Electoral reconociera y posesionara al partido vencedor de las elecciones de 1980. Es así como llega al poder Hernán Siles Zuazo. Para un resumen de la transición democrática véase el siguiente cuadro.

Como vimos el gobierno de Siles Suazo llega al poder con un fuerte apoyo popular, pero sin embargo este no se traduce en un control del aparato estatal, ya que el parlamento, el poder judicial, la controlaría y gran parte de los cargos jerárquicos de la burocracia estatal eran controlados por la oposición restando maniobrabilidad al gobierno entrante.

Una de las primeras medidas de dicho gobierno era dar fin a la crisis económica que se estaba viviendo, para ello trato de aplicar medidas de política económica heterodoxas. Entre 1982 y 1985 la UDP aplicó ocho “paquetes” de estabilización macroeconómica; dichas medidas se pueden clasificar en convencionales37 y no convencionales. Las primeras formaban el contenido esencial y con ello se pretendía atenuar los efectos inflacionarios. La devaluación constituyó la principal herramienta, junto con los precios administrados. (Ramos, 1989 pp. 272). Entre las medidas no convencionales, están la desdolarización, los reajustes salariales automáticos, la suspensión del servicio de la deuda externa con la banca privada y la cogestión obrero-estatal en la COMIBOL.

Lazarte y Pacheco (1992) al respecto señala como un conjunto de medidas incompletas donde se mezcla la heterodoxia con algunos rasgos ortodoxos38. Como bien lo señala UDAPE (1993) las prescripciones de los programas de estabilización tienen un claro parecido a los que sugiere el Fondo Monetario Internacional (FMI); este también influyo en el fracaso ya que no se pudo lograr ningún acuerdo con el gobierno de la UDP.

Existen dos claros períodos de la política económica: el primero comienza en noviembre de 1982 a noviembre de 1983, donde se trata de controlar las variables macroeconómicas con medidas tales como el control de precios; la segunda va de abril de 1984 a febrero de 1985, y básicamente se tuvo la finalidad de cerrar las brechas claves de la economía como ser el tipo de cambio, los precios, intereses y salarios.

Uno de los rasgos más sobresalientes del comportamiento de la economía boliviana en el período de estudio, es la persistente caída del nivel de producción. La tasa anual de crecimiento del producto interno bruto (PIB) desciende de 0.6 % en 1980 a -1.7 % durante 1985. En 1983, el producto de la economía sufre el mayor descenso, con una tasa de crecimiento negativa del orden del 6.6 % (una de las mayores en la historia nacional). (Pinto y Candia 1986). Si analizamos por sector vemos que los sectores de naturaleza terciaria muestran un crecimiento superior al promedio general; mientras que, las ramas de actividad que constituyen la columna vertebral de la economía boliviana decrecieron a una tasa promedio anual de 3.5 y 8.6 %, sector primario y secundario respectivamente; siendo las actividades más afectadas las de la minería (-11.6 %) y la manufactura (-9.8 %).

Este notable aumento de las actividades de servicios en la economía se realiza a costa del sector secundario, cuya participación se reduce de 18 a 13 %, en el mismo período. (Ver cuadro ).

El deterioro de los principales sectores productivos puede caracterizarse de la siguiente forma: En la minería se observa una notable disminución de la producción, acompañada de dificultades de naturaleza financiera, descapitalización de la minería estatal, obsolescencia del equipo, elevados costos de producción y distribución, agotamiento de los principales yacimientos, reducción de la ley de los minerales. Sin duda, estos aspectos se expresaron en la caída de los volúmenes de exportación, principalmente del estaño, y la consiguiente reducción del ingreso de divisas.

En el sector de hidrocarburos muestra una reducción de la producción de petróleo, así como una caída pronunciada de la exportación. Entre los factores que determinaron este fenómeno se encuentran: el irracional uso de los recursos del sector, los elevados costos de producción, el escaso desarrollo del sector y la reducida inversión en actividades de prospección, además de la disminución de reservas.

La crisis del sector industrial se refleja en una serie de graves deformaciones y desequilibrios. La producción de este sector se orienta básicamente al uso de materias primas importadas, fenómeno que aumenta la dependencia económica. A esto se suma el condicionamiento del tamaño del mercado, así como la grave deformación en la estructura de costos; debido esto último, en gran medida, a las continuas políticas de incentivo a la industria naciente que provocaron niveles de protección, a cargo del gobierno, fuera de cualquier límite racional y efectivo.

CUADRO 16
TASA DE CRECIMIENTO DEL PRODUCTO INTERNO BRUTO REAL
POR ACTIVIDAD ECONOMICA
(En porcentaje)